中小银行专项债时隔半年“重出江湖”，去年发行规模居首的辽宁省率先出手，风险化解持续推进。

近日中国债券信息网披露，辽宁省财政厅拟于4月14日发行135亿元中小银行发展专项债券，募集后通过辽宁金控注入丹东银行、营口银行、阜新银行、朝阳银行、葫芦岛银行，用于补充资本金。

记者注意到，上一轮中小银行专项债大约在2021年9月完成发行，累计获批的2000余亿元资金涉及20个省份，其中辽宁省去年两轮共计196亿元发行规模靠前。有业内人士认为，东北当地中小银行的风险化解较为迫切，辽宁积极发行专项债符合预期，有助于加速风险出清。

专项债作为完善资本结构和质量的多元化创新工具，短期内可以缓解以城商行、农商行为主的中小银行资本补充压力。上海金融与发展实验室主任曾刚认为，考虑到风险化解和稳增长支持的需要，今年银行业资本补充力度还会加大，不过仍要关注专项债带来的营运决策失衡、融资成本拖累等潜在风险，长期来看更应该从提高资本管理效率、优化市场环境等方面改善中小银行的资本困境。

中小银行专项债时隔半年再现

根据辽宁省财政厅在中国债券信息网发布的《2022年辽宁省支持中小银行发展专项债券（一期）项目实施方案》，此次发行计划募集专项债券资金135亿元，品种为记账式固定利率附息债券，期限为10年期，债券利息每半年支付一次，本金分年偿还，发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通，存续期第6~10年（至2028~2032年），每年按发行规模的20%偿还本金。

据悉，今年1月14日辽宁省《省委省政府金融改革化险工作专班办公室会议纪要》（第49次会议）原则同意了第一批城商行专项债发行额度，其中丹东银行20亿元、营口银行30亿元、阜新银行30亿元、朝阳银行25亿元、葫芦岛银行30亿元。此前辽宁省政府已经明确，由辽宁金控将专项债资金通过持股方式注资到各城商行，用于补充城商行资本金，此次专项债资金也将由辽宁金控按照相应金额分别注入5家城商行，注入后持股比例分别为51.37%、52.27%、41.44%、41.30%、59.94%。

2020年7月1日，国务院常务会议（下称“国常会”）决定，为增强金融服务中小微企业能力，允许在新增地方政府专项债中安排一定额度，用于合理支持中小银行补充资本金。央行去年9月发布的《中国金融稳定报告（2021）》显示，财政部安排了2000亿元新增专项债额度计划，支持20个地区的中小银行补充资本。

记者注意到，自前述国常会后，各地政府陆续披露专项债发行计划，截至2021年9月累计披露规模已经小幅超过2000亿元计划额度。另据中国政府网披露的数据，2021年政府工作报告量化指标完成情况中，当年财政部计划安排3.65万亿元地方政府专项债，其中3.53万亿元已经下达地方，剩余额度（约1200亿元）也将用于补充中小银行资本金。

分省份来看，据标普统计，截至去年10月末，20个中小银行专项债发行地区中，辽宁省发行规模居前，仅次于河南。其中，2021年5月辽宁省发行了首期100亿元中小银行发展专项债，所募资金全部用于该省新吸并成立的省级城商行辽沈银行；第二期96亿元则在同年9月发行，用于为30家信用合作联社和7家农商行补充资本金。两次发行期限同为10年，方式均是通过辽宁金控注资。

辽宁中小银行风险持续出清

从数据来看，各地区的专项债发行规模与各地中小银行的信用情况有一定相关性，发行量主要集中在中小机构风险偏大、注资需求更高的地区。根据央行此前公布的金融机构评级结果，高风险机构数量较多的七个地区（辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林、黑龙江）均发行了专项债，发行量占全国总发行规模的54.4%，其中河南、辽宁、山西位列前三。

尽管截至2021年四季度，大部分机构处在安全边界内（1~7级），高风险机构（8~D级）持续下降后较峰值压降过半，但存量高风险机构仍主要集中在四个省份。曾刚对记者表示，一些中小银行具备地域性风险特征，相应的地方政府发行专项债化解风险也会更为迫切，属于合理现象。

近年来，辽宁持续推进当地中小银行积累的风险化解和出清。其中，辽宁金控就在锦州银行风险处置之际应运而生（2019年12月），由辽宁省财政厅全资控股。除作为专项债资金承接平台外，辽宁金控持股52.5%的辽沈银行已经于去年6月开业，后者是吸收合并当地两家城商行——辽阳银行、营口沿海银行后新成立的省级城商行，被视为当地中小银行改革的重要标志。今年3月，朝阳银行根据“一行一策”要求有序推进资本补充相关工作，宣布拟战略引入辽宁金控入股提升综合实力。

值得一提的是，最近两年辽宁当地已有多位银行系统人员在金融反腐风暴中落马。其中，阜新农商行原行长牛继良，辽宁金控党委书记、董事长刘波均在今年3月被查，后者曾任辽宁金融局局长、省联社主任，加上年内被查或“双开”的两任辽宁省联社理事长都本伟和王中印，年内已有3位辽宁农信系统“一二把手”落马。此外，葫芦岛银行原行长王学伶、辽宁银保监局原二级巡视员刘文义等人也已落马。

加大力度缓解中小银行资本压力

相比国有大行、全国性股份行，中小银行资本补充压力更大。在利润留存、股票融资、债券融资等市场化机制和自身积累之外，监管对于创新资本工具的鼓励政策不断。

光大证券研报统计数据显示，根据已披露年报的上市银行数据，2021年上市国有行、股份行、城商行、农商行资本充足率分别为17.08%、14.32%、14.64%、14.22%，核心一级资本充足率分别为12.14%、9.67%、9.44%、11.9%。相比之下，非上市地方中小银行往往融资渠道更少、实力更为薄弱。

曾刚对记者表示，专项债是补充中小银行资本金一种非常有效的手段，对一些依靠自身能力补充资本较难，尤其前期积累风险较高、难以维持长远发展的银行而言，专项债可以起到化解风险、增强短期资本实力的作用。据标普报告，截至2021年10月末，20个发行了中小银行专项债的省份（自治区/直辖市），共计支持中小银行约320家，占全国4604家银行业金融机构的7%。其中，有近2/3的募集资金用于支持农村金融机构，1/3用于支持城商行。

那么，专项债是如何补充中小银行资本金呢？从补充途径来看，主要模式包括间接入股注资、可转股协议存款两种，后者为购买中小银行发行的资本补充债券，能够补充银行的其他一级资本，转股之后变为核心一级资本，主要偿债来源为用款银行的贷款利息、金融机构往来收入、手续费、佣金、其他收入等。辽宁此次采取的间接入股注资能够补充高质量的核心一级资本，偿债资金来源上以股利分红以及股权转让所得为主，该模式对国资平台的要求较高。

不过，专项债补充资本并非一劳永逸，其中的潜在风险仍需要注意。曾刚指出，入股模式对金控集团的经营运作水平提出高要求，同时存在独立营运决策平衡被打破、本息偿还保障度不足等风险。而转股协议存款模式在付息之外还要偿还本金，本质上融资成本也不低，加上地方股权交易市场不够成熟，转股在定价过程中、股权退出交易时均可能受到影响。

标普报告此前也指出，考虑到期限和还款方式，地方政府专项债对银行资本实力的支持作用一般在第六年开始会逐步减弱。以分红为例，当使用银行分红来偿还专项债时，由于所采用的分红比例假设较高，可能会影响银行的资本内生能力。2020年广东省、2021年辽宁省支持中小银行专项债在计算偿债资金时假设的银行分红比率为60%，显著高于目前六大行30%的分红比率。

此外，因为各银行自身情况以及补充方式不同，专项债发行对于银行的资本补充效果差异很大。标普认为，对于信用质量在投资级以上的银行，专项债能够帮助提高信贷投放量，更好地服务当地中小微企业；而对于投资级以下的银行，专项债更大的意义在于帮助银行化解存量不良，填补资本缺口，提升银行自身的信用质量。曾刚指出，从长远考虑，部分公司治理薄弱、可持续发展较困难的中小银行，在接受政府专项债资本补充时已经面临一定经营困难，国资平台注资实际带有风险处置含义，注资的同时往往伴随着体制机制的改革，以实现银行股权、治理和经营管理能力的优化，其中就包括合并重组等方式。

曾刚表示，要想起到长期作用，需要从根本上改善中小银行群体的资本困境，包括提高资本管理效率、优化资本补充的市场环境等，适当降低金融市场工具的发行门槛、提高中小银行永续债流动性、适度放松资本约束等。他认为，考虑到各地中小银行风险化解、守住系统性风险底线的压力，以及经济稳增长对信贷投放的需要，政策上今年还会下大力气加大资本补充力度。4月6日国常会再次提到，要支持重点领域和薄弱环节融资，做好用政府专项债补充中小银行资本等工作，增强银行信贷能力。