导读：“在荷兰，我们生活在水边、水上和水中。”水对荷兰至关重要，水影响着荷兰人的生活场所和生活方式，影响着自然、饮用水、航运、农业和工业。因此，水在荷兰的空间规划中处于领先地位，中央政府每6年制定一轮国家水规划和国家水域管理与开发计划。2022年3月18日，《国家水规划（2022-2027年）》（以下简称《水规划》）获得通过，包括流域管理规划、洪涝风险管理规划和北海规划这三个子项。该规划整合了水领域的发展并制定了新的政策，提出国家水域、航道的管理策略，并针对北海、西南三角洲、莱茵—默兹河口、河流、艾瑟尔湖地区、瓦登海地区和运河这七个特定区域制定了规划导向。本文从规划背景出发，介绍了《水规划》的主要内容以及指导水领域政策和策略的三大长期愿景，为我国宏观区域层面的专项规划编制提供借鉴。

01 规划背景

荷兰位于欧洲西北部，本土面积约4.15万平方公里，其中水域面积为7643平方公里，2021年人口约1763万人。荷兰是一个水国, 西、北濒临北海，地处莱茵河、默兹河和斯海尔德河交汇的三角洲平原。水影响着荷兰人居环境的方方面面，自然与生物多样性也在很大程度上与水有关。

由于气候变化、地面沉降、环境污染、生物多样性丧失和空间压力，荷兰的水资源面临重大挑战。此外，维护过时的基础设施，如桥梁和船闸，并在必要时进行更换或翻新，是一项重大任务。因此，一个涉及能源转型、住房建设和农村转型的综合策略是必要的。在这一背景下，荷兰基础设施和水管理部，农业、自然和食品质量部，以及内政和王国关系部共同编制了《国家水规划（2022-2027年）》，各级政府、饮用水公司、相关社会组织充分参与了编制过程。

《水规划》的规划区域包括荷兰领土的欧洲部分，含领海和北海的荷兰专属经济区，荷兰加勒比地区不在规划范围内。规划直接作用于国家水域和航道，国家水域包括主要河流、主要运河、西南三角洲、瓦登海和北海等，国家航道包括海港入口和航道网。

// 图1 规划区域示意图

02 紧密衔接的规划架构

《水规划》形成了“1+3”的成果体系。其中，“1”为总报告，由引言、规划概要、国家水政策、管理和实施、特定区域规划导向、融资这六个部分组成。“3”指的是3个子规划，包括《莱茵河、默兹河、斯海尔德河和埃姆斯河流域管理规划》《洪涝风险管理规划》和《北海规划》。

// 图2 规划报告框架

在总报告中，第1章“引言”介绍了规划报告的结构、规划制定的背景、规划区域，与各种法律法规、上一轮水规划和其他规划、政策的关系（见图3），以及规划的编制过程、规划实施的组织方式和分年度实施计划。第2章“水政策与实施概要”描述了荷兰面临的水资源挑战、水领域面向2050年的长期愿景，还讨论了规划设计中协调水系统上下物理空间的各项功能的原则（见图4）。总报告主体分为三个部分：A.国家水政策、B.管理和实施、C.特定区域规划导向。其中，“A.国家水政策”描述了气候适应、用水安全、干旱与淡水分布、饮用水、地下水和航运等主题的政策，并在“水与人居环境”一章详细研究了自然、城市化、能源转型、农业、土壤等与其他政策领域有重合的主题。“B.管理和实施”将水政策转化为以下核心任务：气候适应、水环境安全、充足的水、清洁健康的水和畅通安全的水上交通，并提出国家水域和航道使用功能的优先级，总结创新的管理举措、数据应用和危机管理策略。“C.特定区域规划导向”针对主要水系（见图5），包括北海、西南三角洲、莱茵—默兹河口、河流、艾瑟尔湖地区、瓦登海地区和运河，分别形成规划指引。最后，第25章“融资”讨论了核心任务的资金来源，例如三角洲基金为洪涝风险管理、淡水供应和水质改善提供资金，流动性基金为国家航道的优化提供资金。

// 图3 《水规划》与其他政策、规划和实施计划的关系

// 图4 “整合—共享—选择”的规划设计和使用原则

// 图5 特定区域分布图

03 成为适应气候变化、有竞争力、洁净健康的三角洲

1. 一个安全且不受气候影响的三角洲

面向2050年，荷兰提出了水领域的三大愿景。首先，荷兰希望继续成为世界上受保护最好的三角洲，具备气候韧性和水韧性。气候韧性为空间规划、选址、土地利用和施工设定了先决条件，城镇建设应避开不利于水管理或地面沉降的位置，在农村地区发展循环农业和保留开敞空间有利于增加气候韧性。同时，规划应充分考虑海平面上升等气候变化的情景，为未来的防洪措施预留足够的空间，以保证国家的长期安全。此外，荷兰还需要充足的水资源和强大的供水系统，饮用水供应等重要功能需要增加韧性以抵御洪水、干旱和高温。

// 图6 三角洲空间适应规划的韧性目标路径

2. 一个有竞争力的、可持续的和循环的三角洲

为了长期保持竞争力，荷兰政府决心向可持续、气候中和的循环经济转型，这在很大程度上依赖于水。一方面，良好的淡水供应对经济至关重要。面临日益干旱的挑战，荷兰的土地利用需要更倾向于淡水供应，协同农业、自然、历史绿地、工业和航运，到2050年必须能够应对淡水短缺的问题。另一方面，航运是荷兰经济的重要支柱，就业和经济增长的很大一部分与港口活动和水路货物运输相关。政府希望以可持续的方式加强主要港口及海事部门的国际竞争力，因此致力于建立平稳、安全、稳健的水路货运系统。规划到2050年，航运业的二氧化碳排放量相比2008年减少70%以上；内陆航运将实现零排放和气候中和。此外，能源转型需要更多的水上和沿岸空间，北海需要空间来建造新的风电场，与其他用途及水质目标等相协调；水热能也可以进一步探索。

// 图7 荷兰的航运发展趋势

3. 一个清洁健康的、拥有高品质自然环境的三角洲

高质量的自然与强劲的经济相得益彰。荷兰政府希望每个人都能获得清洁健康和充足的水，享有优美的自然环境。具体而言，一是不断改善水质，从预防原则出发，防止地下水或地表水中的污染物浓度增加。荷兰正致力于到2030年转向更多以陆地为基础的循环农业，减少农业中的氮和磷酸盐排放，改善水和土壤的质量。二是增强水生自然，在陆地、大水域和北海为优质自然争取更多空间，恢复生物多样性。增加自然空间有助于气候适应，气候适应领域的水政策和措施也有助于提升自然环境，强大的自然则为经济挑战和可持续的水资源管理提供了更多可能性。

// 图8 水资源管理面临的挑战示意

04 结语

鉴于水对荷兰不可或缺的重要性和水资源管理面临的严峻挑战，荷兰基础设施和水管理部等三个部门共同编制了《国家水规划（2022-2027年）》。作为专项领域的宏观区域规划实践，荷兰的《水规划》逻辑严密、思路新颖，在面向2050年的三大愿景的指导下提出水政策，紧密衔接气候、能源、农业、航运等相关政策。其次，规划注重规划政策的分解与实施，明确各项措施的节点和各部门的职责；采取以区域为导向的综合方法，关注区域特征，将国家水政策和特定区域的核心任务联系起来，寻求综合的解决方案。最后，《水规划》堪称是水与空间规划的二重奏，针对规划设计和使用中的利益权衡，明确了“整合—共享—选择”的原则，通过空间规划协调水域的使用，防止使用功能对水环境产生负面影响；在空间规划中充分考虑限制洪涝、缺水和水污染的后果，并为未来的应对措施预留空间。

参考资料：

1.Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Nationaal Water Programma 2022-2027. https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-infrastructuur-en-waterstaat/nieuws/2022/03/18/nationaal-water-programma-geeft-richting-aan-waterland-nederland .

总策划:

熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长

屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

作者:

阎力婷 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师

史钟一 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师

来源：上海大都市圈规划 注明：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。

微信编辑：今朝