文 | 本刊记者 花蕾

与民事公益诉讼表现形式不同，行政公益诉讼属于“官”告“官”案件，目前起诉主体只能是检察机关，被告为行使公权力的各类行政主体。这直接关乎行政执法机关形象，反映国家治理水平，影响社会公共利益。

近日，最高人民法院、最高人民检察院联合召开新闻发布会，首次联合发布行政公益诉讼典型案例。这批典型案例保护的公共利益多样，包括国有财产、食品安全、消防安全、耕地保护、英烈权益、文物保护及农民工劳动报酬等领域，既关乎社会治理层面重大公共利益，也与老百姓最直接、最现实的利益息息相关。

“我们联合发布首批行政公益诉讼典型案例既是对行政公益诉讼诞生6周年的庆祝与纪念，也是对这一极具中国特色的‘年轻’诉讼制度的总结与回顾。”最高人民法院行政审判庭庭长耿宝建表示。2017年7月至2023年6月，全国检察机关共受理公益诉讼案件87.5万余件，民事公益诉讼案件8.8万件，行政公益诉讼案件78.7万件。

公益诉讼制度成效显著

行政公益诉讼制度从2015年开始试点，并经由2017年6月27日修正、同年7月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》正式确立。该法第二十五条第四款明确规定，人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，有权依法向人民法院提起诉讼。

在此基础上，2021年6月发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，进一步强调检察公益诉讼监督范围，应涵盖英烈权益保护、未成年人权益保护及安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域。目前已有多部相关立法作出修改。

耿宝建表示，一直以来，最高人民法院和最高人民检察院对检察公益诉讼工作高度重视，先后于2018年3月、2022年5月共同发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，对公益诉讼制度进行细化规定。

经过6年的司法实践，公益诉讼制度取得了巨大成效。据介绍，从办案效果看，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约804万亩；回收和清理各类垃圾、固体废物4998.5万余吨；追偿修复生态治理环境费用113.6亿元；督促查处、回收假冒伪劣食品约199.1万千克；查处、回收假药和走私药品约6.1万千克；追缴国有土地出让金约358亿元；收回被非法占用国有土地约6.5万亩；督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约184.2亿元。

“承诺整改后仍不依法履职”情形最集中

最高人民检察院第八检察厅厅长徐向春介绍，目前，行政公益诉讼检察形成了依次磋商、制发检察建议、提起诉讼的分步递进式办案模式。办案中，力求通过磋商和制发检察建议等方式在诉前解决公益受损问题。同时，对一些诉前检察建议解决不了的问题，检察机关坚持当诉则诉，通过“诉”的确认推动依法行政。此外，检察机关秉持“持续跟进监督”理念，不仅是“一诉了之”，而是从诉前程序到提起诉讼，再到判决执行，一个个环节持续跟进，确保案件取得实效。

记者梳理发现，在8起典型案例中，有4起案例涉及的行政机关在回复检察建议时承诺整改，但期限届满后仍未依法履职。在一起不履行农民工劳动报酬权益监管职责公益诉讼案中，贵州省关岭县人民检察院发现，关岭县人社局在保护工程建设领域农民工劳动报酬权益方面存在怠于履职的情况。

关岭检察院立案调查后，于2021年3月29日向县人社局发出检察建议，建议对涉案建设项目未存储农民工工资保证金的违法行为履行监管职责。同年5月，该局书面回复已向施工单位下达责令改正指令，要求于同年6月前，存储农民工工资保证金或提供保函。

但是，关岭检察院对整改情况开展监督时发现，施工单位仍未存储保证金，且尚有100余名农民工在工地务工。同年9月27日，根据当地管辖权分工，关岭检察院以县人社局为被告，向贵州省镇宁县人民法院提起行政公益诉讼，请求判决责令该局依法履行监管职责。

镇宁法院审理该案期间，关岭检察院主动召集县人社局、住建局施工单位负责人、劳务总包责任人共同磋商解纷方案。同年3月，县人社局督促施工单位提供担保公司保函。鉴于该局已依法履职且诉求目的基本实现，关岭检察院决定变更诉讼请求为确认违法。镇宁法院认为，行政机关在诉讼期间已采取切实有效的措施履行法定职责，遂当庭宣判支持检察机关的诉讼诉求。县人社局当庭表示服判息诉。

另外3起案例则涉及吉林省敦化市文化广播电视和旅游局、湖北省赤壁市文化和旅游局不履行文物保护监管职责，山东省济南市槐荫区应急管理局、区消防救援大队不履行消防监管职责等问题，行政机关均在审理期间或判决后履行了法定职责。

“4+N”管辖领域和工作格局基本形成

记者注意到，典型案例中，除上述情形，对检察建议，有的行政机关持“不回复、不履职”的态度。

湖南省花垣县人民检察院诉湖南省龙山县自然资源局不履行收缴土地出让违约金职责公益诉讼案中，根据土地出让合同，某房地产公司由于未按时缴纳土地出让金，产生341.6万元违约金。龙山县自然资源局向该公司下达《催缴告知书》，要求15日内缴齐违约金，逾期将申请人民法院强制执行。其后，该公司仍未缴纳，该局亦未向法院提出申请。

2021年8月31日，花垣检察院向该局发出检察建议，建议将违约金收缴到位，并告知其有两个月的履职期限。然而，该局逾期未书面回复，也未收缴违约金。同年11月17日，花垣检察院以县自然资源局为被告，向花垣县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令被告履行收缴涉案违约金341.6万元的职责。

花垣法院立案后，努力开展督促协调工作，促使县自然资源局收齐了上述公司欠缴的涉案违约金，并提交了收款凭证。花垣检察院决定撤回起诉。花垣法院经审查裁定准予撤诉。

此外，还有两起典型案例，行政机关在回复检察建议时谎称已依法履职、完成整改。

“这些案件类型的共同点是人民检察院、人民法院在诉前、诉中和判后各司其职，精准发力，推动被诉行政机关依法履职尽责、担当作为，实现了行政公益诉讼制度特别关注法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。”耿宝建表示。

本次案例被诉行政机关涵盖了自然资源、市场监督、文化旅游、应急管理、人力资源和社会保障等职能部门和基层政府，案件类型既有诉请履行职责的行政不作为之诉，也有诉请撤销行政处罚决定的撤销之诉。在裁判方式上，有的判决履行职责，有的判决确认违法，有的因行政机关依法履职以裁定准予撤诉方式结案。在耿宝建看来，这些均反映出法院诉判对应、解纷手段的多样性。

6年来，行政公益诉讼的受案范围不断扩展，从最初的生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4个领域，扩展到英烈权益保护、安全生产等领域，“4+N”的管辖领域和工作格局已基本形成。

实践证明，该项制度是符合中国社会实际需要、化解争议纠纷有力、具有极强生命力的司法制度。人民检察院和人民法院作为国家司法机关和保护国家利益、社会公共利益的重要力量，以司法强制力为后盾，加强对公益损害问题的司法监督，破解公益保护难题，彰显了公益保护法治化的制度优势。

行政公益诉讼案中“行政机关败诉率高”

徐向春介绍，检察公益诉讼制度建立以来，行政公益诉讼始终是重中之重，6年来共受理行政公益诉讼案件78万余件，占全部公益诉讼案件的近90%，发出检察建议65万余件，依法向人民法院提起行政公益诉讼4000余件。

从行政公益诉讼审判情况来看，耿宝建指出，对比检察机关大量提出诉前检察建议的现状，各地法院最终成讼案件总量较少、地域差异大。成讼案件数量分布最多的5个地区分别为安徽（201件）、吉林（165件）、湖北（147件）、山东（143件）、内蒙古（132件）。案件类型主要集中在国有财产保护领域、国有土地使用权出让领域，分别占比为32.45%、16.41%，违法建筑查处、文物保护、妇女权益保护、反垄断领域案件较少。

行政公益诉讼案中，行政机关败诉率高。耿宝建指出，“在所有审结的一审案件中，准予撤诉的占比为41.91%，行政机关败诉率达52.73%。上述两种方式结案占比为全部案件的94.64%，远高于其他行政诉讼案件结案方式。”

徐向春表示，此次发布的行政公益诉讼起诉案例，是“两高”共同筛选、一致认可的，对各级检法机关办案具有较强的规范指引作用，也为检察公益诉讼专门立法提供了实践经验和案例样本。

完善公益诉讼制度汇聚更大合力

新的形势之下，最高人民法院与最高人民检察院面临着许多新任务新挑战。如何维护好公共利益，切实保障社会公平正义？需要同题共答、能动司法。2023年6月“两高”领导举行首次“两院”工作交流会商会，并建立工作交流会商机制，旨在最大限度凝聚司法合力。

徐向春表示，此次“两高”共同发布行政公益诉讼典型案例，也是落实交流会商机制的具体举措，目的是透过案例进一步增进更深层次的法律共识、制度共识，以上率下为完善公益诉讼制度汇聚更大合力。

检察公益诉讼是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”。徐向春透露，2023年全国两会期间，许多全国人大代表、全国政协委员提出相关立法建议，“两高”也在着力推进相关工作并初见成效。目前，检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）已被列入十四届全国人大常委会第一类项目的立法规划。

“此次筛选发布典型案例，一方面可以将各方共识、典型经验和成熟机制吸收到立法当中，另一方面也可以指导、引领各级检察机关深化司法实践，为专门立法积累更多实践样本和案例支撑。”徐向春表示。

在徐向春看来，从保护公益的角度而言，检察机关、人民法院目标是一致的。行政公益诉讼实践中，检察机关与人民法院既分工负责又相互配合，在促进依法行政、保护公益方面形成司法合力。

接下来，最高人民检察院将继续落实“两高”工作交流会商会的要求，坚持问题导向，共同研究解决行政公益诉讼制度的重点、难点、堵点问题，提升审判和检察工作质效；立足公益诉讼检察、审判司法实践，梳理总结检察公益诉讼的特点规律，共同推动检察公益诉讼专门立法。牢固树立双赢多赢共赢理念，把“监督就是支持、支持就是监督”贯穿行政公益诉讼检察和审判全过程各方面，强化诉源治理，共同推动国家治理体系和治理能力现代化。

耿宝建表示，最高人民法院将在以下几方面重点发力：建立健全法检联动机制，配合立法进程，完善专题研讨、试点设立、联席会议、信息共享等机制，共同提升全社会对行政公益诉讼的关注度、支持度，共同发文加强系统指导，共同推进立法和司法解释的修改完善；同时，还要进一步强化行政审判条线的业务指导。

据介绍，下一步，最高人民法院和最高人民检察院将共同加强公益诉讼制度总结和理论研究，凝聚各方共识，加快推进专门立法工作，推动公益司法保护“中国方案”更加成熟、行稳致远。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2024年第1期

中国审判新闻半月刊·总第335期

编辑/徐畅