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从事知产审判工作多年
北京知识产权法院法官李迎新
碰到的难题不少
这一次，他面临着行业“第一案”
一类药物原料的独家供应商
协议收购这类药物的独家生产商
引发了一场行政诉讼纠纷
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2023年6月至7月
国家市场监管总局先后收到
北京托毕西药业有限公司、先声药业有限公司
分别自主提交的经营者集中申报材料
早在2017年
先声药业及其关联方
与托毕西药业原股东子博有限公司
签订了股权转让协议
拟收购托毕西药业全部股权
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先声药业是国内拥有
独家销售权的巴曲酶原料药厂商
托毕西药业也是唯一有能力
生产该药物的生产商
这意味着，收购可能造成
反垄断法中规定的“经营者集中”情形
集中后实体可能造成
巴曲酶注射液的市场垄断
市场监管总局审查评估后认为
本案集中虽然
未达法律规定必须申报标准
但对中国境内巴曲酶注射液市场
可能具有排除、限制竞争效果
决定立案调查
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为了顺利完成本案集中
2023年8月
先声药业向市场监管总局提出
包括解除获取原料的独家协议、
剥离在研业务、
下调药品价格在内的
多项附加限制性条件的承诺方案
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鉴于承诺方案可以有效减少
本案集中对竞争的不利影响
符合法定情形
市场监管总局决定
附加限制性条件批准本案集中
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但是，托毕西药业不服
依然认为被先声药业收购
可能造成“双重垄断”
理应被禁止
申请行政复议
市场监管总局复议决定维持
托毕西药业仍不服
于2024年3月
向北京知识产权法院起诉
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本案是我国首例
经营者集中反垄断审查行政诉讼案件
其特殊性还在于
该案还是我国首例
未达到申报标准的
经营者集中附加限制性条件批准
的案件
类似案件在世界范围内
其他司法辖区的反垄断执法实践中
同样少见
面对这样一个特殊的案件
法院在审理中
一一解决争议焦点
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本案中涉及的“经营者集中”
指的是什么？
2008年起施行的反垄断法规定的垄断行为主要有三种： 垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中。
其中经营者集中指：经营者合并；经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。
既然先声药业和托毕西药业在巴曲酶原料药供应商与生产商中近乎“双重垄断”，
为何不予直接禁止？
首先，我国反垄断法不反对企业通过合法途径扩大规模，反而允许经营者通过公平竞争、自愿联合的方式实施集中（比如并购、合作等），目的是让企业提升市场竞争力。这也是市场配置资源的重要机制。
法律明确，对于经营者集中这类行为，“禁止”并非首选的监管手段，而是强调 “例外干预 ” ——也就是说，监管部门不会动辄禁止，而是先根据具体情况综合评估，判断集中是否会排除或限制竞争，以及是否存在利大于弊的情况。
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根据法律规定，如果经营者集中可能对竞争产生不利影响，监管部门一般先考虑是否通过附加限制性条件来消除风险（例如要求企业向其他生产商公平供应原料、不得联合涨价等），而不是直接叫停。只有当这种集中 明显严重破坏市场竞争，且没有其他手段可以弥补时， 才会采取禁止措施。
此外，企业可以通过 证明集中带来的好处 （比如提高生产效率、保障药品稳定供应等）明显超过对竞争的不利影响，或者符合社会公共利益（比如保障民生所需药品的生产安全），避免集中被禁止。
从实际案例来看，我国反垄断法实施至今，执法的6000多件经营者集中案件中，附加限制性条件批准的有60余件，被直接禁止的仅有3件，绝大多数案件要么无条件批准，要么附加限制条件后批准。 这说明“禁止”是极少见的情况。
因此，法院认为，对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，并非以禁止为首选的救济手段，而应根据案件具体情况进行综合评估并作出处理决定。
对于参与集中的经营者提出附加限制性条件承诺方案，应如何评估？
具体到本案，如何评估先声药业提出的附加限制措施承诺方案能否有效减少对竞争的不利影响，法院表示可以从承诺方案“能不能解决问题”“能不能落实下去”“能不能及时执行”三个方面来考察。
首先看“有效性”，即这些措施能不能真正消除集中带来的垄断风险。比如方案中要求解除原料药的独家供应协议，确保其他企业不被断绝原料来源；承诺下调药品价格、保障市场供应，能让消费者直接受益，把企业集中带来的效率提升传递到终端；同时拆分正在研发的相关业务，并确保接手方可以稳定采购原料药，促进后续的研发竞争。
其次看“可行性”，即这些措施是否具备落地的条件。由于部分措施需要第三方配合，为防止先声药业以“别人不配合”为由拖延执行，市场监管总局特意设置了更严格的备选方案，确保即使有外部因素干扰，承诺也能落实，避免空口承诺无法兑现。
最后看“及时性”，即措施能否尽快发挥作用。根据方案，集中交易生效后，先声药业要立即履行解除独家协议、拆分相关业务等义务；完成关键岗位人员调整后，马上执行降价和保障供应的承诺，新签订的订单会立即降价，并且在3个月内申请下调药品挂网价格（即招标采购的公示价格），确保对竞争的积极影响能快速显现，而不是无限期拖延。
综合来看，法院认为，先声药业提出的承诺方案 在解决竞争问题上有实效、在执行上有保障、在时间上有时限， 能够切实降低集中带来的垄断风险，所以监管部门附条件批准这一集中是合理的。
北京知识产权法院审理后认为
本案承诺方案具备
有效性、可行性、及时性
能够有效减少
集中对竞争产生的不利影响
被诉决定及复议决定正确
遂判决：
驳回托毕西药业的诉讼请求
宣判后，各方当事人均未上诉
目前，判决已生效
先声药业兑现承诺
部分业务已转移至其他市场主体
本案填补了
反垄断法司法实践的空白
完善了
反垄断法相关实施机制的司法规则
对构建市场体系
具有深远示范效应
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全国人大代表、中国科学院大学知识产权学院院长马一德认为，本案作为我国首例经营者集中审查行政诉讼案件，在制度规则和法治实施方面皆具里程碑意义：在制度规则层面，多个“首创”明确了经营者集中审查的权限、程序规则和实体标准，推动反垄断执法走向规范与透明；在法治实施层面，司法审查将有效推动市场监管法治化与营商环境优化协同发展。
公正高效审理涉垄断案件
保障反垄断法正确实施
人民法院将持续加强反垄断司法
服务构建全国统一大市场
来源：人民法院新闻传媒总社
记者：冼小堤 程维 于淏淳
制图：邢岩 赵艺璇
编辑：于淏淳
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