陈柏峰

中南财经政法大学法学院院长、教授，第九届全国杰出青年法学家。主要研究领域是法理学、法社会学、基层治理。出版《传媒监督的法治》《乡村江湖》等著作。

在应然层面，执法是对法律规范的贯彻落实。但是，在具体的社会场景中，执法会受到各种具体因素的影响，既包括执法场景的空间格局、社会关系、力量对比、执法难度等微观因素，也包括体制约束、民生考量、民众偏好、多元利益等中观因素，还包括政治压力、经济条件、社会背景、法律文化等宏观因素。执法者需要对这些因素做出综合反应和权衡，因此法律在实践效果上与法律文本和立法意图相比一定有所偏离。众多经验研究表明，执法实效受到具体因素的影响，在不同类型的执法、不同场景的执法中，这些具体因素及其作用机制有所不同，从而表现出不同的执法实效。

为了提高执法实效，执法者就要进行各种“创新”，体现在三个方面。一是建构能动的执法模式，实践中有法治与治理的“双轨制”模式，有“合作与冲突”的二元格局模式，有典型的专项治理模式等；二是强化执法的部门合作与衔接，在党政体制内统筹执法资源、促进执法合作，从制度层面提升执法合作能力，推进行政执法与刑事司法的衔接；三是推进基层组织和社会力量的执法协助，包括基层群众性自治组织，以及协警、辅警等辅助人员的合作和协助。

执法领域的国家能力，可以从国家及其机构的结构、国家与社会的关系两个方面去理解。执法机构与立法者存在一定的层级距离，法律目标在传递过程中难免出现信息偏差；执法机构与科层组织内部的其他机构存在各种复杂的关系，难免会受到各种“挤压”。执法者直接面对社会和公众，难免受社会性质、空间特性、公众需求、群众素养等因素制约；执法机构与社会力量会互相作用、互相塑造，执法机构试图排斥社会力量的影响，社会势力也会试图改变执法机构。执法能力的制约和能动因素主要有两大领域：一是党政体制，党政体制通过条条、块块、政治伦理三个维度塑造基层执法，呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入三种机制；二是基层治理空间，基层治理空间的特性，严重制约基层执法能力，需要空间区域化机制重构治理空间及其中的权力密度，回应执法权薄弱和执法能力不足的问题，再造基层执法。

反观广大的第三世界国家，大量移植、照搬西方法律制度，希望通过法律来推动经济社会发展。尤其是从20世纪60年代开始，出于巩固战后世界经济体系的需要，美国和欧洲在非洲和拉丁美洲推行发展援助，由此在第三世界国家形成了“法律与发展”运动的浪潮。但是，这场运动被证明是不成功的。第三世界国家的法律无视国情与社情民意，国家能力较为薄弱，不能将移植的法律落实为社会现实。由于国家能力不足，生存政治下的政治行为，社会势力对执法者的俘获，执法者对自由裁量权的滥用，精英化意识形态对人民诉求的漠视，多元法律和社会规范的竞争，都在阻碍法律意图的实现，执法过程成为政客、社会势力、执法者追逐和交换利益的场域。

与第三世界国家在执法领域的普遍失败相比，中国有着很高的执法能力，保证了法律总体上的有效性，堪称执法的中国经验和中国模式。这套执法模式不但确保常规状况下的执法能力，还对新问题、难问题具有很强的回应性。地方党政和执法机构发挥能动性，在实践中进行体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等，回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题，提高了基层执法效度。此外，还在政治伦理上强调人民利益和人民诉求，广泛吸纳人民群众的呼声，从而保证了底层民众与执法者、地方政府、中央政府之间的有效沟通。

中国有健康的高层政治，有抑制社会势力发展的政治社会环境，政治和法律对执法人员有严格约束，意识形态上始终坚持人民性，法律在社会规范面前保持优势地位，这些都是执法领域的国家能力的基础。它们在中国革命和社会主义建设时期就被奠定。在法治建设的“史前史”时期，中国共产党建立了强大的政党机器，结束了军阀混战的政治状态，形成了至高的权威，通过党政体制促进国家机器有效运转，实现了高效的社会组织和动员，彻底改变了近代以来一盘散沙的社会形态，重塑了人民思想观念，实现了国家能力的极大提高。正是在此基础上，执法领域才可能有很高的国家能力，从而保证法律总体上的有效性，避免了第三世界国家在法治进程中普遍出现的问题：由于执政党机器强大有力，避免了“生存政治”；由于社会势力在革命中被全部打垮，避免了社会势力俘获执法者的普遍情形；由于意识形态观念的更新，人民利益观念深入行政体系内部，避免了执法者滥用自由裁量权的情形；由于群众路线时刻被执政党要求贯彻，避免了意识形态的精英化；由于社会革命彻底，旧时代的法律和社会规范缺乏生命力，避免了规范多元、法律失效的现象。

编辑：陈宣宇