由环球时报主办的第二届中国城市高质量发展与国际合作大会8月30日在北京举办。大会期间，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力研究员发表了主旨演讲。他指出，截至2020年底，我国拥有超大城市7个，特大型城市14个，I型、II型大城市分别为14个、70个，其余578个均为中小城市，从城市数量上看是以中小城市为主。基于我国不同规模城市的数量和分布特征，谋划推动中国城市的高质量发展，需要从我们自身国情出发。高国力表示，应从四个方面着力推动中国城市高质量发展：

第一方面，要合理调控中国的城市规模：

首先是国土面积的规模。城市不是越大越好，摊大饼粗放式的发展已经让我们付出了沉痛的教训，必须根据每个城市的区位、交通条件、资源环境、承载能力、适宜开发的程度，科学合理的确定每个城市的占地面积和国土空间规模。对于超大特大城市，要严格执行城市增长边界的空间约束，一经划定，具有法定效力，不能够随意越界而追求城市空间上的蔓延。

其次是人口规模。城市不宜盲目追求人口数量的高速增长，应该充分考虑每个城市的产业基础、就业机会，合理确定未来城市人口聚集的能力。中国已经出现了人口规模在城市上的分化：一方面是以北上广深为代表的超大特大城市的“膨胀病”日趋严重；另一方面，西北地区、东北地区、一部分沿边地区的城市、资源型城市、老工业基地城市出现了人口流失的情况，因此未来人口规模的调控，应引导部分超大特大城市人口适度疏解，发展潜力较大的大中小城市人口加快聚集，这也是我们国家谋划城市高质量发展必须关注的问题。

第三是经济规模。中国的城市发展要因类制宜，要从盲目追求“大而全而散”，转向追求“特而强而优”。特别是一部分中小城市，更应该追求城市发展的“专、精、特、新”，争做“单打冠军”。一个城市的支柱产业、主导产业可以只抓三五个，但要有能力随着国际国内市场的变化、技术的进步实现动态的优化提升、转型升级，确保城市的经济规模保持稳健增长。

第二方面，要统筹优化城市的结构：

首先是空间结构。城市高质量发展一定要处理好城市的主城和外围，建成区和非建成区、老城和新城、行政区和功能区、经济区和生态区等不同功能分区的关系。对于一些建筑、景观、园区混杂，影响了城市品味的老城区，应该在确保要素有序流动和资源高效配置的目标下，推动好城市的修补，加快城市的更新，让城市的空间结构逐步得到优化。

其次是产业结构。一个城市到底应该拥有怎样的产业结构，没有标准答案，取决于城市的产业基础、产业定位和未来的产业发展方向。需要注意的一点是，不要盲目追求服务业过快增长，否则可能导致制造业过快下降，城市出现产业空心化、制造业过快萎缩，给实体经济带来很大冲击。城市产业结构应该因城而别：宜高则高——该发展高端可以发展高端，宜资则资——该发展资金密集型产业则发展资金密集型，宜劳则劳——适宜发展劳动密集型产业的也不要排斥。

再次是人口结构。相比较人口规模，人口的结构更能够决定一个城市未来的竞争力和为高质量发展提供动力的水平。现在我国不少城市都出现了“未富先老”的现象，很多地方遭受了老龄化和少子化叠加带来的过快冲击：青壮劳动力都流出了，留在当地的以老龄人口为主，给城市的高质量发展带来了非常大的制约。“十四五”乃至更长一段时期，如何应对老龄化少子化、建设青年友好型城市、社会，老年友好型城市等，是未来城市高质量发展、优化人口结构必须面对的课题。

第三方面，要配套完善城市的功能：

一是生产性功能。城市必须有生产性功能，这是聚集人口创造就业的基础和前提。一定要推进城市宜业功能的集约高效，特别是要对生产性功能的用地、劳动力的供给、技术供给提供高保障。同时，要结合制造业服务化的大态势，推动不同城市的生产链条、生产环节，差别化的分工协作和优势互补。一个城市不可能在所有的生产链条上都保持高大上，必然要根据这个城市的优势和特色来决定生产功能，选择在哪些行业上占据上游，在哪些行业上要占据下游，在哪些门类上只能做下游，只有这样一个理性的态度，一个城市的生产性功能才能够形成跟周边城市的错位发展。

二是生活性功能。未来城市的高质量发展，在生活性功能上不宜再追求以高大上为主，更应该在一些细节上、人性化管理上、服务水平上提高档次。城市在发展过程中也不应盲目驱散或者清除中低端的就业群体，城市应该要照顾多元多层群体的就业、消费需求，为所有市民提供更加便利的生活性功能，实现生活的包容性与韧性的兼顾。

三是生态性功能。城市根据自己的规模和未来的发展潜力，既可以注重大尺度的生态涵养和保护，也要注重中尺度的廊道、湿地、风道、绿道相关的规划和建设；同时更要注重小尺度的口袋公园、城区公园、郊野公园等成体系的建设，争取让城市的小微绿地空间能够见缝插针，遍布城市的东西南北，最终让城市宜居宜业宜游友。

第四方面，要持续提升城市的效益：

城市的发展有了规模、有了结构、有了功能，如果不体现到未来城市的长远的可持续的效益上，那么城市的高质量发展也很难行稳致远。

一是向城市效率要效益。包括办事效率、商务效率、休闲效率。这些方面，既事关一个城市的硬件设施建设，包括轨道交通、海绵城市、综合管廊等，也应该着眼于软件体系的设计更新，配套一系列城市管理的技术手段、模式方法，让城市效率得到切实的保障。实现生产宜快则快、生活该慢则慢，做到快慢相宜，生产效率和生活效率并重。

二是向城市治理要效益。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，它既包含交通、环境、住房、治安等不同的领域，又事关政府、企业、社会组织、市民、游客等不同的主体。要解决城市治理，还取决于城市规则的制定、立法的配套、技术手段的更新改造。比如伦敦通过征收城市拥堵费，这种市场化的手段调控进出主城区道路的车辆和时间节点，有效的缓解了伦敦市中心高度拥堵的问题，而我们的城市更多是采取了限购、限号、收费、罚款，相对来说，治理效益就低多了。

三是要向城市运营要效益。未来中国城市的高质量发展，应该要建立城市运营的现代化理念，城市管理者要具有很强的城市运营、城市盈利观念。城市发展应摆脱土地批租、土地滚动开发的传统模式，建立技术导向型、交通导向型、生态导向型的城市开发和运营模式，建立一套收入支出可控、投入产出可控、投资回报可期的城市运营政策体系，让城市的效益能够有所保障，而不是一味依赖上级政府的转移支付或者财政的长期负债，要探索支撑城市高质量发展的可持续运营模式。

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微信编辑：竹书流年